Byrjum bara einfalt, Hvað er Bókun 35? Ísland fékk nokkurskonar aukaaðild að Evrópusambandinu (ESB) í gegnum samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES) sem tók gildi hérlendis í byrjun árs 1994. Sá samningur tryggir okkur aðgengi fyrir vörur og þjónustu að yfir 450 milljóna innri markaði Evrópu án flestra hindrana eins og tolla. Á móti skuldbundum við (og Noregur og Liechtenstein) okkur til að aðlaga regluverk og lagaumhverfi að gangverki innri markaðarins. Vegna þess að þetta er aukaaðild, ekki full Evrópusambandsaðild, þá höfum við ekki bein áhrif á töku þeirra ákvarðana sem við verðum að innleiða. Ef við neitum að innleiða þær þá er EES-samningurinn ,og allur sá ávinningur sem honum fylgir, í uppnámi.

Það er engin smávegis ávinningur. Ekkert eitt hefur fært Íslandi og Íslendingum meiri lífskjarabata en aðildin að innri markaði Evrópu. Landsframleiðsla hefur rúmlega tífaldast, við fengum stjórnsýslulög, mann­rétt­inda­sátt­máli var full­gilt­ur, frelsi til athafna, ferða, búsetu og við­skipta tók stakka­skiptum og eðl­is­breyt­ing hefur orðið á rétti neyt­enda.

Bókun 35 er ein af mörgum bókunum við EES-samninginn, sem teljast óaðskiljanlegur hluti hans. Með undirritum samningsins þá lofuðu Íslendingar að innleiða bókunina og töldu sig raunar hafa gert það. Bókun 35 er svohljóðandi: „Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“

Ríkin sem eru aðilar að EES_samningnum verða því að láta reglur hans hafa forgang yfir landslög. Þannig hefur málum verið háttað hérlendis, og í hinum tveimur ríkjunum sem eru aðilar að EES (Noregi og Liechtenstein), frá árinu 1994 þegar samningurinn tók gildi.

Hvað hefur gerst á rúmum þremur áratugum?

Bókun 35 hefur ekkert breyst. Hún er alveg eins og hún var þegar Ísland skrifaði undir EES-samninginn. Hæstiréttur hefur hins vegar, á síðustu rúmu tveimur áratugum, vatnað út virkni hennar.

Vegna dóms, sem kenndur er við biðskýli í Njarðvík og féll árið 2010, sendi Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), sem hefur það hlutverk að fylgjast með því að aðilar að EES-samningnum starfi í samræmi við hann, formlegt áminningarbréf til Íslands árið 2011 þar sem kom fram að niðurstaðan í biðskýlis-dómnum væri ekki talin í samræmi við skyldu samkvæmt bókun 35. Annað slíkt formlegt áminningarbréf var sent árið 2017 og í kjölfar þess þá skipaði þáverandi utanríkisráðherra, Guðlaugur Þór Þórðarson úr Sjálfstæðisflokki, starfshóp til að bregðast við. Sá hópur lagði til að breytingar yrðu gerðar á innleiðingu bókunar 35. Tveimur árum síðar, árið 2019, birtist skýrsla annars starfshóps sem Guðlaugur Þór skipaði, undir stjórn Björns Bjarnasonar fyrrverandi ráðherra Sjálfstæðisflokksins, um EES-samstarfið í heild sinni. Í henni var lögð áhersla á að bæta þyrfti innleiðingu bókunar 35.

Árið 2020 sendi ESA frá sér rökstutt álit þar sem fram kom að stofnunin telji að Ísland hafi ekki innleitt bókun 35 réttilega. Ef það yrði ekki gert þá væri næsta skref ESA að vísa málinu til EFTA-dómstólsins. Tveimur árum síðar fól þáverandi utanríkisráðherra, Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir úr Sjálfstæðisflokki, enn einum starfshópnum að vinna drög að frumvarpi til bættar innleiðingar á bókun 35. Á meðal þeirra sem sátu í þeim starfshópi er Sigríður Á. Andersen, fyrrverandi dómsmálaráðherra og nú þingmaður Miðflokksins. Frumvarpið var svo lagt fram árið 2023 en hlaut ekki afgreiðslu. Í byrjun árs 2024 lagði Bjarni Benediktsson, sem þá var orðinn utanríkisráðherra, fram skýrslu um bókun 35 á Alþingi og eftir að Þórdís Kolbrún tók að nýju við utanríkisráðuneytinu kom fram á þingmálaskrá að til stæði að leggja fram frumvarp til bættrar innleiðingar á bókun 35 að nýju á haustþingi.

En svo sprakk ríkisstjórnin. Og ný ríkisstjórn fékk það í arf að klára málið.

Af hverju er verið að rífast um þetta núna?

Það er von að fólk spyrji. Það er nefnilega ekkert sem kallar á neitt slíkt rifrildi. Með frumvarpinu er einungis verið að efna það sem þingmenn töldu sig hafa verið að gera í upphafi EES-samningsins. Frumvarpið sem mælt var fyrir í vikunni er alveg eins og það sem Þórdís Kolbrún ætlaði að leggja fram í fyrrahaust.

Allar álitsgerðir sem unnar hafa verið af helstu lögspekingum landsins sýna skýrt að rétt innleiðing á þessari bókun brýtur ekki gegn stjórnarskrá og hún felur ekki í sér neinskonar fullveldis- né löggjafarframsal.

Það hafa meira að segja verið sett lög á Íslandi sem ganga vísvitandi gegn EES-samningnum, án afleiðinga. Þegar kórónuveirufaraldurinn skall á var til að mynda samþykkt frumvarp sem heimilaði ferðaskrifstofum að endurgreiða ferðamönnum með inneignarnótu í stað peningagreiðslu sem fullljóst var að færi í bága við tilskipun. Þetta var augljóslega gert við afar sérstakar aðstæður til að tryggja að ferðaskrifstofurnar færu ekki á hausinn. Fullt tillit var tekið til þess, þeirra sérstöku aðstæðna sem voru uppi, dómgreind beitt og frumvarpið hafði engar afleiðingar gagnvart ESA.

Blessuð bréfin

Í umræðum um málið, jafnt í fyrra sem nú, hafa þingmenn Miðflokksins látið að því liggja að ríkið sitji á einhverjum leynibréfum/kjarnagögnum sem hafi einhverja ægilega þýðingu fyrir þetta mál. Um er að ræða bréf sem Guðlaugur Þór sendi þegar hann var utanríkisráðherra til ESA til að mótmæla áminningarbréfi þaðan. Í bréfunum sagði þáverandi ráðherra að núverandi fyrirkomulag væri fullnægjandi.

Þetta er mjög mikilvægt að sjá þennan bréfaleik fyrir það sem hann er, þvælu til að reyna að búa til tortryggni úr engu. Frá því að Guðlaugur Þór var utanríkisráðherra (hann hætti sem slíkur árið 2021) og sendi sín bréf hefur Hæstiréttur Íslands í nokkrum dómum staðfest að bókun 35 hafi ekki verið innleidd með réttum hætti. Í þessum bréfum úr tíð Guðlaugs Þórs var verið að taka slag gegn því sem núna er orðin afstaða æðsta dómstóls á Íslandi.

Risastórt neytendamál

Það er ekki einungis mikilvægt fyrir Ísland sem ríki að laga innleiðinguna. Það er líka mikilvægt fyrir þegna landsins. Dæmi eru um að fólk og fyrirtæki séu í dag að fara á mis við réttindi sem fylgja EES-samningnum í ákveðnum tilvikum vegna þess að bókun 35 hefur ekki verið innleidd í íslensk lög með réttum hætti. Fólk getur vissulega sótt rétt sinn, í gegnum dómstóla með tilstandi og tilkostnaði, en er rétt að ríkið gangi þannig fram gagnvart borgurunum? Að þeir þurfi þá alltaf að bíða eftir því að löggjafinn bregðist við? Svarið við því er nei. Slíkt stappar nærri valdvíðslu í samskiptum borgara og fyrirtækja við hið opinbera að senda þau í einhverja vegferð til að sækja réttindi sem EES-samningurinn á að tryggja.

Nærtækast er að horfa til dóms fullskipaðs Hæstaréttar sem komst að einróma niðurstöðu í máli Önnu Bryndísar Einarsdóttur, sem féll fyrir um ári. Vegna þess að bókunin var ekki rétt innleidd, þá varð hún af greiðslum í fæðingarorlofi.

Þá gæti rétt innleiðing líka haft áhrif í málum sem nú eru fyrir dómstólum og snúast um vaxtaskilmála á neytendalánum. Mál sem snúast um að Neytendasamtökin telja að stærstur hluti lána með breytilegum vöxtum sé með ólöglegum skilmálum sem geri það að verkum að þeir taki um 30 milljarða króna í ofgreidda vexti til sín. Þegar liggur fyrir álit frá EFTA-dómstólnum um að lánaskilmálar hér á landi séu ekki nægilega skýrir.

Íslensku bankarnir hafa þegar tekið til hliðar stórar upphæðir til að greiða íslenskum neytendum ef þeir tapa málunum. Landsréttur sýknaði stóru viðskiptabankanna þrjá í gær en viðbúið er að reynt verður að áfrýja þeirri niðurstöðu til Hæstaréttar.

Ekki bíta á agnið

Það er mikilvægt að átta sig á því að þeir stjórnmálamenn sem reyna að búa til pólitískt vopn úr sjálfsögðum og eðlilegum málum eins og réttri innleiðingu á bókun 35 eru að spila annan umfangsmeiri og verri leik. Þeir spiluðu hann líka árið 2019, þegar Alþingi var haldið í herkví málþófs og dómsdagsþvaðurs um að við þyrftum að einkavæða orkufyrirtækin og leggja hingað sæstrengi án þess að vilja það vegna innleiðingar á þriðja orkupakka ESB. Ekkert af því rættist auðvitað, en það mun ekki koma í veg fyrir að slíkur hræðsluáróður verði áfram rekinn í öllum málum sem tengjast innleiðingum á regluverki á grundvelli EES-samningsins.

Gagnvart þessu er afar nauðsynlegt að styðjast við staðreyndir og skynsemi og eiga umræðu á málefnalegum grundvelli, en ekki láta sogast niður á þvælustigið.

Það þarf efna­hags­legt sjálf­stæði til að vera sann­ar­lega full­valda. Ekk­ert eitt veitir okkur meira slíkt sjálf­stæði en EES-­samn­ing­ur­inn og þau gæði sem hann tryggir okk­ur. Full­veldi felur í sér fullt vald ríkis til að stjórna sjálfu sér. Full­valda ríki hefur vald til þess að eiga í misnánum sam­skiptum við erlend ríki og gera bind­andi samn­inga.

Ísland er full­valda ríki. Og það gerði samn­ing um EES sem felur í sér að Ísland skuld­bindur sig til að taka þátt í aðlögun þess innri mark­aðar sem þar þrífst. 

Innleiðing bókunar 35 er ekkert annað en formsatriði í þeirri vegferð.